Czy środowisku potrzebna jest partycypacja?

Andrzej Kassenberg
Instytut na rzecz Ekorozwoju

Skala ingerencji człowieka w środowisko przyrodnicze jest dziś tak duża, że coraz częściej mówi się o antropocenie – nowej epoce geologicznej, w której to człowiek stał się dominującą siłą kształtującą system Ziemi. Spośród dziewięciu granic planetarnych, wyznaczających bezpieczną przestrzeń funkcjonowania cywilizacji, aż siedem jest obecnie przekroczonych.  W tej perspektywie pytanie o właściwe gospodarowanie zasobami naturalnymi przestaje być kwestią techniczną, a nabiera wymiaru egzystencjalnego — dotyka bowiem przyszłości rozwoju oraz odpowiedzialności wobec kolejnych pokoleń: naszych dzieci i wnuków.

Choć problemy środowiskowe mają wymiar globalny, ich źródła i skutki bardzo często ujawniają się lokalnie. To właśnie na poziomie lokalnym realizowana jest działalność gospodarcza, która może oddziaływać nie tylko na najbliższe otoczenie, lecz także w skali regionalnej, krajowej, a nawet globalnej – dziś i w przyszłości. Środowisko przyrodnicze stanowi przy tym kapitał naturalny, który nie jest własnością jednego podmiotu czy generacji. Jest dobrem wspólnym. Powstaje więc pytanie: jak w praktyce dbać o to dobro we współczesnym świecie?

Świecie, w którym znacznie większy niż społeczeństwo obywatelskie wpływ na decyzje mają politycy i biznes, kierujący się przede wszystkim bieżącymi interesami, władzą i zyskiem. W takim układzie dobro wspólne łatwo staje się wartością „marginalną”. W odpowiedzi na te zagrożenie państwa demokratyczne wypracowały procedury mające chronić środowisko przed nieprzemyślanymi decyzjami. Jedną z ważniejszych jest ocena oddziaływania na środowisko (OOŚ), której celem jest identyfikacja, przewidywanie i ocena wpływu planowanej inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi – zanim zapadnie decyzja o jej realizacji lub zaniechaniu. Z czasem procedurę tę uzupełniono o strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko (SOOŚ), obejmującą dokumenty planistyczne i strategiczne, a więc kierunki rozwoju, cele i priorytety polityk publicznych. Dla pierwszej punktem odniesienia jest raport o oddziaływaniu na środowisko, dla drugiej zaś prognoza tego oddziaływania.

W obu przypadkach chodzi o to samo: możliwie wczesne rozpoznanie potencjalnych skutków środowiskowych – bezpośrednich, pośrednich, skumulowanych i długofalowych – zanim staną się faktem utrwalonym w decyzjach inwestycyjnych lub planistycznych. Jednak nawet najlepsze procedury nie działają w próżni. Skutki inwestycji odczuwane są zarówno przez społeczności lokalne, jak i szerzej rozumiane społeczeństwa, także poza miejscem realizacji przedsięwzięcia. Dlatego w ramach OOŚ i SOOŚ formalnie zagwarantowano partycypację społeczną – udział obywateli i organizacji społecznych w procesie podejmowania decyzji o potencjalnych skutkach środowiskowych.

Partycypacja ta nie jest dodatkiem ani dobrą wolą administracji. Jest próbą włączenia do procesu decyzyjnego wiedzy lokalnej, społecznej wrażliwości oraz niezależnej ekspertyzy. Aby jednak była skuteczna, wymaga minimalnego poziomu świadomości ekologicznej oraz realnego dostępu do informacji i wsparcia – ze strony organizacji pozarządowych czy niezależnych ekspertów. Nie bez znaczenia jest również fakt, że zwłaszcza w mniejszych jednostkach administracyjnych brakuje z różnych względów specjalistów zdolnych do rzetelnej oceny skali i charakteru oddziaływań środowiskowych, szczególnie w kontekście złożonych procesów inwestycyjnych czy planistycznych. Weryfikacja na poziomie regionalnym ma charakter w dużym stopniu formalny odnoszący się do ustalonego zakresu raportu czy prognozy. W takich warunkach partycypacja staje się ważnym elementem poprawy jakości decyzji publicznych.

Jej istotą nie jest blokowanie rozwoju, lecz wczesna identyfikacja zagrożeń i poszukiwanie rozwiązań ograniczających negatywne skutki. Doświadczenie pokazuje, że uwzględnienie głosu społeczeństwa we wstępnej fazie pozwala zmniejszyć ryzyko konfliktów na linii inwestor–administracja–mieszkańcy lub planista–społeczeństwo. Paradoksalnie więc partycypacja, postrzegana często jako czynnik spowalniający procesy decyzyjne, może w dłuższej perspektywie zwiększać ich skuteczność i efektywność.

Z tego punktu widzenia można sformułować trzy wnioski. Po pierwsze, system prawnej ochrony środowiska – podobnie jak praktyka jego stosowania – nie nadąża za tempem zmian technologicznych i rozwojowych. Partycypacja społeczna pełni tu rolę swoistego „zaworu bezpieczeństwa”, ograniczając ryzyko nieuzasadnionego uszczuplania zasobów przyrodniczych i degradacji środowiska. Po drugie, realny udział społeczeństwa wymaga nie tylko dostępu do informacji, lecz także wiedzy oraz kompetencji, które powinny być kształtowane w ramach całego systemu edukacji, zarówno formalnej, jak i nieformalnej. Po trzecie wreszcie, ochrona środowiska wymaga silnego społeczeństwa obywatelskiego, gotowego angażować się w sprawy dobra wspólnego.

Odpowiedź na pytanie, czy środowisku potrzebna jest partycypacja, jest zdecydowanie twierdząca. Nie dlatego, że jest ona rozwiązaniem idealnym, lecz dlatego, że bez niej ochrona środowiska pozostaje domeną wąskich grup interesów i ekspertów. A zmiany prowadzone lub planowane bez udziału społeczeństwa często nie uwzględniają ani jego interesu, ani dbania o dobro wspólne.